在刚刚过去的这一个十年间，中国的城镇化率大幅提高，城镇房价攀高，我们虽然没有统计数据表明中国城镇人口中到底有多少人属于承租户，但这一比例和数量想来不会太低。
[7][日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。其一是扩大行政行为概念的外延，采用广义的行政行为概念。
[19]杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。依法行政原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同。[41]在中国，也有学者以行政过程作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将过程论这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。
[31]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。⑦制宪会议的成员应当选举产生，他们受人民委托而代表人民，这种代表性决定了制宪会议的正当性和权威性。
南非1993年临时宪法是和平协商和政治较量的产物，一方面政府当局在内外交困的情况下逐渐认识到种族主义统治已难以为继，只有同黑人反抗力量进行和平谈判以谋求出路，另一方面，黑人主要反抗力量非国大经过几十年的武装斗争，也逐渐认识到通过这条道路推翻白人政权是不现实的，双方（加上其他政治力量）的制宪谈判历经4年之久，围绕权力的归属与分配展开了激烈的斗争，最终制定出临时宪法。5、谁讨论宪法草案？对宪法草案的讨论是一系列过程，是分层次进行的。制宪机关有权批准通过宪法，而宪法起草机关无权通过批准宪法。⑤有些国家在宪法起草的过程中有多个宪法草案，如韩国1948年制定宪法时，曾提出了两个宪法草案，一个由著名宪法学家俞镇午提出，另一个是代表政府意图的权承烈草案。
制宪会议的代表是些什么人？是否就是统治阶级或阶层的代表？或者是某些集团的代表？可能是，也可能不是，或不完全是。……决定制宪应是制定宪法的开端。
我们要探索的，不是人民是否应当被代表，而是人民怎样被代表，怎样防范人民代表背叛人民，这是代表制的利所可能带来的弊。马歇尔认为诱致大家同意宪法的并不是大家对于宪法的赞许，而是大家都畏惧分裂。要么被人利用，因为只有在专制统治下才可能出现全民一致通过宪法的奇迹。他们意识到这同他们的利益是一致的。
人民是否可能参与其全过程？是否有必要参与其全过程？人民自己在制宪过程中就会有分歧，甚至是严重的分歧，我们必须分析‘人民的成分。在它之前和在它之上，只有自然法。制宪机关是宪法起草的组织者，是审议批准宪法的机关，是宪法草案成为正式宪法的决定者（除全民公决外）。你们应从敌人手中拿掉这个武器。
再次，制宪会议是人民最重要的授权，是通过制定一部宪法去创建一个国家，产生一系列国家机构，它是一切国家权力的开始，是始原性的创举。它的意志永远合法，它本身便是法律。
⑨如美国制宪会议的成员几乎有2/3是法律职业者，其中10人曾担任过州法官。①笔者认为，制宪权作为一项权力是属于人民的，从这个意义上说，制宪权是一个整体，属于全体人民，但制宪权在行使的过程中是应当被分解也必须被分解的，否则就无法行使，无法实现。
……这个方案只是推荐，不是强加于人。①美国宪法在制宪会议通过后，交各州表决，但不是交各州人民直接表决，也不是交各州议会表决，而是交各州代表会议表决。⑧1814年的《挪威王国宪法》在制定时，制宪会议通过授权一个委员会起草宪法草案①。剩下的问题只是如何行使这些权利。而议会是长期授权，虽然每一届议会都有一定的期限，但议会的工作是不能停止的，一届任期完毕还会马上产生下一届，议会是一个长期存在的机构。第四，由于国内外各方面的原因，使社会制度发生根本变化，废除旧宪法，制定新宪法。
③他们平均年龄为42-43 岁，……决大多数都在悲壮的独立战争中其了重要作用，大半数接近四分之三的人在邦联议会中当过议员，而且实际上他们全体在各自的州中都是名人，都任过政府中的要职。否则多数和整体这两个词就有矛盾，因为多数要脱离整体，那多数就非与自身分离不可。
②第五，制宪者还不得不考虑其他阶层或利益集团乃至民众的普遍接受程度，在制宪过程中，每一部分代表在积极反映自己所代表的那部分人民利益的时候，也应当尽量顾及其他部分人民的利益，如果不同部分的人民之间因利益发生冲突，应当相互协商，宪法是一个协商的产物。德国与日本在战后制定宪法时，都是由占领国以建议的形式设定制宪的基本导向和原则，⒀德国基本法起草时，盟国已对宪法的主要特点作了规定，它必须是民主的，联邦性质的，而且必须保障民权。
德国由制宪会议于1949年5月8日以2/3的多数三读通过基本法草案后，于5月16日至22日经十个州议会批准。④他们积极向全社会大声呼吁，向商业阶级呼吁，这些阶级的营业由于邦联的无能，处于衰竭状态。
我国1954年宪法制定时，中华人民共和国也已经存在多年，国家机构也早已成立并运转，宪法是在国家的领导下制定的，是先有国家而后才有宪法，宪法不是在建立国家，而是在承认国家存在的合法性。1918年苏俄宪法制定时，宪法草案提交第五次全俄苏维埃代表大会审议通过。德国基本法起草时，关于联邦制在讨论时存在一些分歧，社会民主党支持一个中央更为集权的联邦政府结构，而德国南部的基督教民主联盟成员则建议联邦政府应成为各州自治的保护伞，两者间达成了一项妥协。在美国制宪会议上，正是那些害怕建立一个过于坚强的中央集权政府，因而不时地反对麦迪逊及他的支持者的反对派，使这部宪法最后写成了这个形式，他们并不仅仅是故意妨碍议案通过者，虽然他们的建设性，比不上麦迪逊及威尔逊的程度，但可以肯定，如果没有他们所起的作用，这部宪法不会有这么满意的形式。
可以说，制宪会议如何产生以及如何工作是制宪权的核心问题，应当引起我们特别关注。⑾如果制宪者不考虑社会需要，而是因为外国有了我们也要有式的赶时髦，或者出于全世界都有了我们再没有就说不过去了的无奈，这样制定出来的宪法多半是脱离实际的空洞之物。
他们向债权者呼吁，这些人正在希望得到一种救济，以便不受纸币的损失和一般农民的侵害。这种权力不是国家权力而是人民权力，虽然我们今天看到的大量权力是国家权力，但并不能因此就认为权力只有国家权力这一种表现形态，不能认为只有国家产生之后才有权力（国家产生之后才有国家权力），国家产生之前就有权力，但它不是一种国家权力而是一种社会权力。
关键词：制宪权 选举 制宪会议 制宪程序 代表宪法是谁制定的？谁应当是制宪者？谁又是事实上的制宪者？西耶士的著名论断惟有国民拥有制宪权①应当怎样理解？它是否只是一个理想而并没有现实意义？如果惟有国民才拥有制宪权，那他们怎么行使这一权力？他们是否可能行使这一权力？笔者认为，制宪权是一个非常复杂的问题，涉及到权利与权力。这些主要的利益的代表们曾企图通过正常合法的道路修改《邦联条款》，以保护他们将来的利益，特别是公债持有人的利益。
广义的制宪机关除包括审议通过宪法的机关外，还包括决定制定宪法的机关和公布宪法的机关。1814年的《挪威王国宪法》在制定时，也成立了制宪会议。换言之，有多少‘人民赞成宪法，有多少反对？ 如果不把人民群众分为几个组成部分，我们便无从正确了解人民群众的运动。各州都不曾举行特别的普选，立宪运动的领袖的任务仅在于使各州议会派遣代表。
但麦克阿瑟对此草案表示不满，责令盟军总部秘密为日本政府起草了宪法草案，并提出了修宪三原则，该草案提交日本内阁后，令日本难以接受，双方反复交涉后，发表了以麦克阿瑟草案为基础的宪法修改草案纲要。美国、德国等在制宪过程中非常注重各方代表的争议与妥协，注重与利益挂钩的讨价还价。
正如亚当斯感叹的那样：这真是一批受崇拜的人物的会议。在层次上，制宪权高于修宪权。
享有制宪权主体与具体行使制宪权是不同的概念，实际参与制宪过程的只是一部分国民或者经选举产生的代表。但它们之间仍然有重要区别：首先，制宪会议是人民的特别授权，人民授权制宪会议根据人民的意志制定一部宪法，这是它的特别任务，他们仅仅就制宪这项事物代表国民，而且只是在特定时期内。
